Projekt ustawy – Prawo przedsiębiorców Projekt ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo przedsiębiorców oraz niektóre inne ustawy z pakietu „Konstytucji Biznesu”

​ 

Prosimy o przesyłanie uwag na adres Andrzej.Guzowski@mr.gov.pl

I. Projekt ustawy Prawo przedsiębiorców jest przedkładany przez Rząd RP jako jeden z centralnych elementów przebudowy i reformy prawno-instytucjonalnego otoczenia przedsiębiorców oraz wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Projekt stanowi realizację formułowanych w „Planie na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju” (przyjętym uchwałą nr 14/2016 Rady Ministrów z dnia 16 lutego 2016 r.) oraz „Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju” zapowiedzi uchwalenia nowego aktu prawnego, który będzie w sposób całościowy i spójny regulował zasady wykonywania działalności gospodarczej w Polsce i który – tworząc korzystne, przejrzyste i stabilne warunki do wykonywania działalności gospodarczej oraz wzmacniając gwarancje wolności i praw przedsiębiorców – zmniejszy ryzyko biznesowe oraz zwiększy chęć przedsiębiorców do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w tym także ich chęć do ponoszenia ryzyka technologicznego związanego z realizacją innowacyjnych projektów („Konstytucja Biznesu”).

Projekt ma w swoim założeniu zastąpić obecnie obowiązującą ustawę z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (u.s.d.g.) . Przez ponad 12 lat swojego obowiązywania u.s.d.g. dobrze spełniła swoją rolę uporządkowania zasad podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w Polsce u progu uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej (UE) oraz w okresie pierwszych lat po akcesji, będąc w tym czasie fundamentem publicznego prawa gospodarczego oraz gwarantując konstytucyjną wolność działalności gospodarczej. Obecnie jednak istnieje dostrzegalna potrzeba zastąpienia u.s.d.g. nowym aktem prawnym, lepiej dostosowanym do aktualnych oczekiwań przedsiębiorców oraz do poważnych wyzwań, w tym zwłaszcza wyzwań rozwojowych, stojących przed polską gospodarką. U.s.d.g. była już nowelizowana ponad 85 razy i siłą rzeczy istnieją w jej ramach przepisy pochodzące z  różnych okresów i czasami niestanowiące spójnej całości. Ponadto, pomimo niezaprzeczalnych starań polskiego ustawodawcy, ustawy odrębne dotyczące rozmaitych aspektów lub dziedzin działalności gospodarczej nie zawsze udawało się uchwalać w taki sposób, by ich treść była w pełni kompatybilna z rozwiązaniami przewidzianymi w danym zakresie spraw w u.s.d.g. Tak więc w praktyce, wbrew pierwotnym założeniom formułowanym w roku 2004, przepisom u.s.d.g. nie zawsze udawało się utrzymywać ich prymat jako przepisów, które by miały rzeczywiście podstawowe znaczenie dla sfery działalności gospodarczej w Polsce.

Innymi jeszcze mankamentami u.s.d.g. są brak uregulowania w niej wielu instytucji prawnych odczuwanych przez przedsiębiorców jako potrzebne i przydatne (np. fora instytucjonalizujące współpracę Rządu RP oraz przedsiębiorców; szersze ustawowe gwarancje wielu ogólnych zasad konstytucyjnych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa lub zasady pewności prawa), a także niepotrzebne przeregulowanie u.s.d.g. wielu szczegółowymi rozwiązaniami o charakterze technicznym i wykonawczym, które z powodzeniem – i z pożytkiem dla większej przejrzystości i czytelności tego ogólnego aktu prawnego – mogłyby być unormowane w ustawach odrębnych, przy zachowaniu w tej ustawie wiodącej jedynie podstawowych zrębów uregulowania określonych instytucji prawnych (dotyczy to np. instytucji Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej lub instytucji pojedynczego punktu kontaktowego dla przedsiębiorców).

Prawo co do zasady nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych, jednak w praktyce nieraz zdarza się, że problemy z ustaleniem właściwej treści normy prawnej mają nie tylko obywatele, ale i same organy administracji publicznej czy też nawet sądy. Rozbieżności te nie sprzyjają pogłębianiu zaufania do państwa. W obecnych przepisach brakuje regulacji określającej, że w takim przypadku wątpliwości są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy.

Wzmocnienia w przepisach wymagają zasady dotyczące zapewnienia prowadzenia postępowania przez organ w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej.

Wielokrotnie zdarzają się sytuacje, że osoba zamierzająca podjąć działalność gospodarczą lub też działalność taką już wykonująca, ma problemy z orientacją w przepisach, nie jest w stanie przesądzić, czy dane przepisy dotyczą jej sytuacji, lub też gdzie można je odnaleźć. Większą rolę w udzielaniu informacji niż obecnie powinien zatem pełnić organ administracji publicznej, kompetentny w zakresie danego zagadnienia.  

W obecnym stanie prawnym brak też wystarczających instrumentów umożliwiających dokonanie przez przedsiębiorców oceny jakości obsługi realizowanej na ich rzecz przez urzędy. Brak takich instrumentów nie motywuje w wystarczającym stopniu urzędów do ciągłej i systematycznej poprawy jakości świadczonych przez nie usług

Obecne regulacje w niewystarczającym stopniu uwzględniają specyficzne uwarunkowania mikro, małych i średnich przedsiębiorstw. Potrzebne są instrumenty, które wspierałyby tę grupę przedsiębiorców, szczególnie w początkowym etapie ich funkcjonowania, np. poprzez zmniejszenie formalności w przypadku działalności prowadzonej na mniejszą skalę, jak również poprzez ograniczenie obciążeń publicznoprawnych w pierwszych miesiącach działalności. Również w zakresie procedur dotyczących tworzenia prawa w stopniu niewystarczającym uwzględniane są specyficzne uwarunkowania dotyczące mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw. Stąd potrzebne jest wprowadzenie mechanizmów kładących większy nacisk na opracowywanie przepisów uwzględniających mechanizmy uproszczeniowe dla tej grupy przedsiębiorców.     

II. Przyjęcie odrębnej ustawy wprowadzającej, tj. projektu ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo przedsiębiorców oraz niektóre inne ustawy z pakietu „Konstytucji Biznesu” jest niezbędne, ponieważ w związku z uchyleniem ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz uchwaleniem i wejściem w życie ustawy PP oraz innych ustaw z pakietu „Konstytucji Biznesu”, tj.:

•          ustawy o Komisji Wspólnej Rządu i Przedsiębiorców oraz Rzeczniku Przedsiębiorców,

•          ustawy o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy,

•          ustawy o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym,

przewidziane jest znowelizowanie wielu przepisów zawartych w licznych ustawach odrębnych, a także ustanowienie obszernych przepisów przejściowych i dostosowujących.

Jednocześnie, w wyniku przeglądu przepisów prawa regulujących wykonywanie działalności gospodarczej przez osoby zagraniczne, zwrócono uwagę na anachroniczność wciąż obowiązującej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (Dz. U. z 1982 r. Nr 27 poz. 148, z późn. zm.).

Ustawa ta została uchwalona w całkowicie odmiennych od współczesnych uwarunkowaniach politycznych i gospodarczych. Będąc przyjęta jeszcze w okresie stanu wojennego, ustawa z 1982 r. miała być w swoim założeniu początkiem nieco szerszego otwarcia się ówczesnej gospodarki nakazowo-rozdzielczej na kapitał zagraniczny lub polonijny. Przewidywała możliwość prowadzenia w Polsce działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości samodzielnie przez zagranicznych przedsiębiorców lub przy ich współpracy z przedsiębiorcami polskimi, przy czym podmioty zamierzające wykonywać w ten sposób samodzielną lub wspólną działalność miały obowiązek uzyskać na jej podjęcie stosowne zezwolenie administracyjne wydawane przez właściwy organ. W wyniku nowelizacji ustawy dokonanej jeszcze w latach 80-tych XX wieku przyjęto w tejże ustawie regułę, iż zezwolenia na tworzenie nowych przedsiębiorstw na podstawie tej ustawy mogą zostać wydane jedynie w sprawach z wniosków złożonych przed dniem 1 stycznia 1989 r. (art. 38 ust. 1 ustawy z 1982 r., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych, Dz. U. Nr 41, poz. 325, ze zm.). W połączeniu z ograniczonym czasem trwania zezwoleń wydawanych na podstawie ustawy z 1982 r. stało się wówczas jasne, że rozwiązania zawarte w tej ustawie będą w istocie miały charakter jedynie czasowy oraz nietrwały.

Aktualnie, w roku 2017, przepisy ustawy z 1982 r. nie są co prawda jeszcze całkowicie bezprzedmiotowe, jako że wciąż istnieje grupa kilkudziesięciu podmiotów prowadzących co najmniej de iure działalność na jej podstawie. Niemniej jednak z uwagi na fakt, że w ciągu ostatnich dwudziestu kilku lat stan prawny w zakresie dotyczącym działalności gospodarczej w Polsce podmiotów (przedsiębiorców) zagranicznych, a także generalnie stan prawny dotyczący prowadzenia w Polsce działalności gospodarczej, zmienił się radykalnie, rozwiązania zawarte w ustawie z 1982 r. rażą obecnie swoich archaizmem i są całkowicie nieprzystające do współczesnych realiów ekonomiczno-prawnych, w tym wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Przepisy ustawy z 1982 r. są nie tylko przestarzałe i nieadekwatne w warstwie merytorycznej, ale są również anachroniczne w warstwie pojęciowej, jako że posługują się one licznymi pojęciami, które we współczesnym polskim systemie prawnym mają zupełnie inne znaczenie niż to, które wynika z przepisów ustawy z 1982 r. (np. pojęcie „zagranicznego przedsiębiorcy”); wiele kluczowych pojęć używanych w ustawie z 1982 r. jest przy tym dalece nieprecyzyjnych, co niejednokrotnie utrudnia wykładnię i ustalenie bezspornego sensu przepisów omawianej ustawy. Przy okazji analizy ww. ustawy, zwrócono uwagę na anachroniczność przepisów niektórych innych ustaw, odwołujących się wciąż w swej treści do sformułowania „Polska Rzeczpospolita Ludowa”.